O reexame necessário nas ações típicas de improbidade administrativa

Atualizado: 16 de out. de 2020

Inicialmente, o instituto do reexame necessário, remessa necessária, remessa obrigatória, remessa de ofício, remessa ex officio ou duplo grau de jurisdição obrigatório tem previsão no art. 496, do CPC: “está sujeita ao duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito senão depois de confirmada pelo tribunal, a sentença [...]”.


A origem deste instituto, no direito brasileiro, remonta ao século XIX, mais precisamente ao ano de 1831, quando foi editada lei que previa a obrigatoriedade de o juiz recorrer de ofício da sentença proferida contra a Fazenda Pública.


Não obstante, o CPC de 1939 também regulamentou o instituto, tratando-o como espécie de recurso. Contudo, o CPC de 1973 passou a considerar o reexame necessário como condição legal de eficácia definitiva da sentença. Dessa forma, somente haveria o trânsito em julgado da sentença se analisada a remessa necessária.


O mesmo ocorreu com o CPC de 2015, visto que também considera o reexame necessário como condição legal de eficácia definitiva da sentença. O objetivo deste instituto é, sem dúvida, proteger a Fazenda Pública.


Faz-se a ressalva de que, para Daniel Amorim Assumpção Neves, “o reexame necessário, portanto, não impede necessariamente a geração de feitos da sentença, mas tão somente seu trânsito em julgado, sendo mais adequado afirmar que o reexame necessário é condição impeditiva da geração do trânsito em julgado, e não da eficácia da sentença” (Manual de Direito Processual Civil, Editora JusPODIVM).


Com efeito, a legislação esparsa também prevê o instituto da remessa necessária, a exemplo da Lei nº. 4.717/65:


“Art. 19. A sentença que concluir pela carência ou pela improcedência da ação está sujeita ao duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito senão depois de confirmada pelo tribunal; da que julgar a ação procedente caberá apelação, com efeito suspensivo”.


Contudo, na Lei de Ação Popular, diz-se que o reexame necessário é invertido, visto que ocorrerá quando o cidadão perder a ação. No CPC, como já afirmamos, há reexame necessário quando a Fazenda Pública perde a ação.


A discussão recai sobre a possibilidade de aplicação do instituto do reexame necessário previsto na Lei nº. 4.717/65 às ações típicas de improbidade administrativa (que buscam a pretensão repressivo-punitiva do agente).


Sabe-se que o processo coletivo é regido por um microssistema, no qual estão compreendidas as Leis nº. 4.717/65, 7.347/85 e 8.429/92.


Diante disto, decidiu o STJ, no ano de 2017, que “é cabível o reexame necessário na Ação de Improbidade Administrativa, nos termos do artigo 475 do CPC/1973. [...] Ademais, por ‘aplicação analógica da primeira parte do art. 19 da Lei nº 4.717/65, as sentenças de improcedência de ação civil pública sujeitam-se indistintamente ao reexame necessário’” (REsp 1600340/PR, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 16/03/2017, DJe 01/08/2017).


Em seu voto, o Ministro Herman Benjamin consignou jurisprudência da Corte da Cidadania em que ficou decidido que se aplica “subsidiariamente o Código de Processo Civil nas ações de improbidade administrativa, apesar da ausência de norma expressa na Lei 8.429/92, nos termos dos arts. 19 da Lei 7.347/85 e 90 da Lei 8.078/90”.


Também consignou que “‘por aplicação analógica da primeira parte do art. 19 da Lei nº 4.717/65, as sentenças de improcedência de ação civil pública sujeitam-se indistintamente ao reexame necessário’ (REsp 1.108.542/SC, Rel. Ministro Castro Meira, j. 19.5.2009, Dje 29.5.2009)”.


No entanto, em 17 de dezembro de 2019, foi publicada a decisão da Primeira Seção do STJ que decidiu pela afetação do Resp nº. 1502635 ao rito do art. 1.036 e seguintes do CPC:


“DIREITO SANCIONADOR. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA. DEFINIÇÃO SE HÁ APLICAÇÃO DO REEXAME NECESSÁRIO NAS AÇÕES DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ATO DE AFETAÇÃO AO RITO DOS REPETITIVOS PELO COLEGIADO DA PRIMEIRA SEÇÃO DO STJ. OBSERVÂNCIA DO ART. 1.036, § 5o. DO CÓDIGO FUX E DOS ARTS. 256-E, II, 256-I DO RISTJ. SUSPENSÃO DOS FEITOS EM SEGUNDO GRAU DE JURISDIÇÃO.

1. Delimitação da tese: definir se há - ou não - aplicação da figura do reexame necessário nas ações típicas de improbidade administrativa, ajuizadas com esteio na alegada prática de condutas previstas na Lei 8.429/1992, cuja pretensão é julgada improcedente em primeiro grau; discutir se há remessa de ofício nas referidas ações típicas, ou se deve ser reservado ao autor da ação, na postura de órgão acusador - frequentemente o Ministério Público - exercer a prerrogativa de recorrer ou não do desfecho de improcedência da pretensão sancionadora.

2. Recurso Especial afetado ao rito do art. 1.036 e seguintes do Código Fux (arts. 256-D, II e 256-I do RISTJ).

(ProAfR no REsp 1502635/PI, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 17/12/2019, REPDJe 02/04/2020, REPDJe 02/03/2020, DJe 19/12/2019)”.


Logo, o tema está aberto no STJ, sujeito à alteração de entendimento. Contudo, permanece sendo aplicado o julgado de 2017.


Fredie Didier Jr. e Hermes Zaneti Jr. ensinam que “a jurisprudência entende que a disposição relativa à ação popular se aplica igualmente à ação de improbidade administrativa e à ação civil pública. Assim, ‘por aplicação analógica da primeira parte do art. 19 da Lei nº. 4.717/65, as sentenças de improcedência de ação civil pública sujeitam-se indistintamente ao reexame necessário’” (Curso de Direito Processual Civil, Editora JusPODIVM).


Todavia, Adriano Andrade, Cleber Masson e Landolfo Andrade defendem que “a sentença que concluir pela carência ou pela improcedência da ação de improbidade administrativa não está sujeita ao reexame necessário previsto no art. 19 da Lei de Ação Popular” (Interesses Difusos e Coletivos – Esquematizado, Editora Método).


Portanto, em que pese o entendimento de parte da doutrina de que não é cabível o reexame necessário na ação de improbidade administrativa típica, prevalece o atual entendimento do STJ de que há a possibilidade de aplicação do instituto em face do microssistema de tutela coletiva. Faz-se apenas a ressalva de que o assunto será melhor analisando quando este tribunal decidir o REsp 1502635/PI, afetado ao rito do art. 1.036 e seguintes do CPC.

Bibliografia:

  • ANDRADE, Adriano. MASSON, Cleber. ANDRADE, Landolfo. Interesses Difusos e Coletivos. Editora Método. 7ª ed., 2017.

  • DIDIER JR., Fredie. ZANETI JR., Hermes. Curso de Direito Processual Civil - V. 4. Editora JusPODIVM. 13ª ed., 2019.

  • NEVES, Daniel Amorim Assumpção. Manual de Direito Processual Civil. Editora JusPODIVM. 9ª ed., 2017.

  • STJ, ProAfR no REsp 1502635/PI, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 17/12/2019, REPDJe 02/04/2020, REPDJe 02/03/2020, DJe 19/12/2019.

  • STJ, REsp 1600340/PR, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 16/03/2017, DJe 01/08/2017.

Sobre os autores:

  • Natália Paz de Carvalho. Advogada do Município desde 2013. Bacharel em Direito pela Universidade de Passo Fundo. Especialista em Direito Público. Advogada atuante desde 2008.

  • Rebecca Cardoso Maia Santos. Bacharel em Direito pela Universidade de Fortaleza. Especialista em Direito Processual Penal e em Direito do Consumidor.


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