Os posicionamentos mais recentes do STF acerca da acumulação de cargos, empregos e funções públicas

Atualizado: 19 de set. de 2020

Fala galera!


A Constituição Federal, no art. 37, XVI, veda a acumulação de cargos, empregos e funções públicas. Com essa previsão, o Legislador Constituinte Originário objetivou impedir que o servidor público obtivesse dupla remuneração, bem como traçou o cenário da eficiência administrativa, visto que o excesso de cargos, empregos ou funções poderia comprometê-la.


Inicialmente, importa esclarecer os conceitos de cargo, emprego e função.


Por cargo público, entende-se o “lugar dentro da organização funcional da Administração Direta e de suas autarquias e fundações publicas que, ocupado por servidor público, tem funções específicas e remuneração fixada em lei” (CARVALHO FILHO, 2017, p. 652).


Não obstante, emprego público indica “[...] a relação funcional trabalhista, assim como se tem usado a expressão empregado público como sinônima da de servidor público trabalhista” (CARVALHO FILHO, 2017, p. 653).


Por fim, a função pública expõe a “atividade em si mesma, ou seja, função é sinônimo de atribuição e corresponde às inúmeras tarefas que constituem o objeto dos serviços prestados pelos servidores públicos” (CARVALHO FILHO, 2017, p. 652).


Pois bem, como visto a regra geral é a proibição de acumular cargo, emprego ou função pública. Todavia, a própria Constituição Federal estabelece exceções a esta regra, dispondo que, nos casos em que houver compatibilidade de horário e observado o disposto no inciso XI do art. 37, poderá haver a cumulação de dois cargos de professor, um cargo de professor com outro técnico ou científico e de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com funções regulamentadas.


Importante mencionar que a Emenda Constitucional nº. 19, de 1998 atribuiu redação às alíneas “a” e “b” do inciso XVI do art. 37, enquanto a Emenda Constitucional nº. 34, de 2001 conferiu redação à alínea “c”, ampliando a exceção - que antes era prevista para dois cargos de médico - para dois cargos ou empregos privativos de profissionais da saúde.


Com efeito, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE nº. 612.975 e do RE nº. 602.043, em 27 de abril de 2017, fixou a seguinte tese: “nas situações jurídicas em que a CF autoriza a acumulação de cargos, o teto remuneratório é considerado em relação à remuneração de cada um deles, e não ao somatório do que recebido”.


Portanto, o atual entendimento do Supremo Tribunal Federal é o de que o teto remuneratório deve ser observado em relação a cada um dos cargos, restando suplantada a discussão acerca da incidência ou não do teto remuneratório à somatória das remunerações.


O Relator dos Recursos Extraordinários acima mencionados, Ministro Marco Aurélio, assentou que a regra do teto remuneratório expressa duplo objetivo: a) há nítido intuito ético, de modo a impedir a consolidação de “supersalários”, incompatíveis com o princípio republicano, indissociável do regime remuneratório dos cargos públicos, no que veda a apropriação ilimitada e individualizada de recursos escassos; b) é evidente a finalidade protetiva do Erário, visando estancar o derramamento indevido de verbas públicas. O teto constitucional, quando observado e aliado aos limites globais com despesas de pessoal – artigos 18 a 23 da Lei Complementar nº 101/2000 –, assume a relevante função de obstar gastos inconciliáveis com a prudência no emprego dos recursos da coletividade.


Todavia, o Ministro Relator afirma que “a percepção somada de remunerações relativas a cargos acumuláveis, ainda que acima, no cômputo global, do patamar máximo, não interfere nos objetivos que inspiram o texto constitucional”.


Logo, o Ministro Relator definiu que essa conclusão decorre da aplicação do princípio hermenêutico da unidade da Constituição, a fim de não tornar inócua a previsão contida no art. 37, XVI, da CF, pois este dispositivo se dirige à coletividade e não ao servidor público. Também, determinou que a aplicação do teto remuneratório ao somatório das remunerações implicaria enriquecimento sem causa do Poder Público, pois viabilizaria retribuição pecuniária inferior ao que se tem como razoável, presentes as atribuições específicas dos vínculos isoladamente considerados e respectivas remunerações.


No que tange à compatibilidade de horários, vem prevalecendo na doutrina o entendimento de que a acumulação de cargos deve ser analisada caso a caso. Todavia, há um entendimento proferido no âmbito federal, através do Parecer GQ-145 - AGU, aprovado pelo Presidente da República (o que torna o parecer vinculante para toda a Administração Pública Federal), de que a compatibilidade é presumida quando a soma das jornadas não ultrapasse sessenta horas semanais e estas não sejam coincidentes.


O STF firmou o entendimento de que “a existência de norma infraconstitucional que estipula limitação de jornada semanal não constitui óbice ao reconhecimento do direito à acumulação prevista no art. 37, XVI, c, da Constituição, desde que haja compatibilidade de horários para o exercício dos cargos a serem acumulados” (RMS 34.257 AgR, rel. min. Ricardo Lewandowski, j. 29-6-2018, 2ª T, DJE de 6-8-2018).


No acórdão, de Relatoria do Ministro Ricardo Lewandowski, há menção a não aplicação da limitação estabelecida pelo Parecer GQ-145, da AGU, visto que demonstrado no caso concreto a compatibilidade de horários. Inclusive, o referido recurso ataca decisão proferida pelo Superior Tribunal de Justiça que referendava a previsão contida no parecer da AGU.


Percebe-se, portanto, que o entendimento do STJ e do STF quanto ao tema é divergente, devendo o candidato ficar atento nas provas de concurso ao posicionamento questionado pela banca examinadora. Se não houver menção à qual Tribunal (se STF ou STJ) a questão está vinculada, sugiro que seja adotada a posição do STF.


Por fim, importante destacar que a vedação à acumulação de cargos, empregos e funções públicas recai sobre a Administração Direta, bem como sobre a Administração Indireta e há entendimento pela sua aplicação às subsidiárias das referidas entidades e as sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo Poder Público (CARVALHO FILHO, 2009, p. 626).


Esta também é a posição do STF, que estabelece que a proibição de acumular cargos, empregos e funções públicas se estende inclusive para “empresas públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias, e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder público” (ADI 1485 Relator(a): ROSA WEBER, Tribunal Pleno, julgado em 21/02/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-142 DIVULG 08-06-2020 PUBLIC 09-06-2020).


Bibliografia:

  • CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 31. ed.. São Paulo: Atlas, 2017.

  • CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 21. ed.. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009.

  • BALTAR NETO, Fernando Ferreira. TORRES, Ronny Charles Lopes de. Direito Administrativo. 9ª. ed.. Salvador: Editora JusPODIVM, 2019.

  • ADI 1485 Relator(a): ROSA WEBER, Tribunal Pleno, julgado em 21/02/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-142 DIVULG 08-06-2020 PUBLIC 09-06-2020

  • RMS 34.257 AgR, rel. min. Ricardo Lewandowski, j. 29-6-2018, 2ª T, DJE de 6-8-2018.

  • RE 612.975 e RE 602.043, rel. min. Marco Aurélio, j. 27-4-2017, P, DJE de 8-9-2017, Tema 377 e Tema 384.

Sobre o autor: Natália Carvalho, Advogada do Município de Bento Gonçalves desde 2013, Pós-Graduada em Direito Público pela Faculdade Meridional (IMED), Graduada em Direito pela Universidade de Passo Fundo (UPF), Advogada atuante desde 2008.

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